基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”新機(jī)制下，由于基準(zhǔn)價(jià)是按現(xiàn)行煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)確定的，也就繼承了2017年以來電煤價(jià)格高漲而標(biāo)桿電價(jià)應(yīng)調(diào)未調(diào)的影響，導(dǎo)致現(xiàn)行基準(zhǔn)價(jià)不能完全反映真實(shí)的煤電發(fā)電成本。新機(jī)制還人為劃分了參與“市場(chǎng)交易”部分和執(zhí)行新機(jī)制的“類市場(chǎng)交易”，割裂了除優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃外的電量類別，影響通過市場(chǎng)交易形成的價(jià)格信號(hào)的準(zhǔn)確性。
“目前，我國已初步建成具有中國特色的電價(jià)體系和監(jiān)管制度框架,為電力行業(yè)健康發(fā)展和電力市場(chǎng)建設(shè)完善提供了有力支撐。但是，通過電力企業(yè)經(jīng)營發(fā)展和電力市場(chǎng)建設(shè)實(shí)踐可以看到，目前電價(jià)管理中仍存在體制機(jī)制頂層設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)等問題。”中電聯(lián)近日發(fā)布的《當(dāng)前電價(jià)政策機(jī)制相關(guān)問題》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）指出了當(dāng)前電價(jià)機(jī)制中存在的問題。
針對(duì)煤電電價(jià)機(jī)制，《報(bào)告》指出，燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)政策仍需完善，受政策影響，近年來煤電行業(yè)總體經(jīng)營困難，且可再生能源富集地區(qū)煤電企業(yè)生存面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士建議，需設(shè)計(jì)備用容量補(bǔ)償機(jī)制，并逐步向市場(chǎng)化電價(jià)過渡，助力能源轉(zhuǎn)型提速。
電價(jià)調(diào)整不到位
煤電聯(lián)動(dòng)不及時(shí)
國家發(fā)改委于2019年發(fā)布《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制正式退出歷史舞臺(tái)，改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”新機(jī)制，基準(zhǔn)價(jià)按各地現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)確定，浮動(dòng)幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。
《報(bào)告》指出，“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”機(jī)制不能完全反映真實(shí)的電價(jià)成本。“新機(jī)制下，由于基準(zhǔn)價(jià)是按現(xiàn)行煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)確定的，也就繼承了2017年以來電煤價(jià)格高漲而標(biāo)桿電價(jià)應(yīng)調(diào)未調(diào)的影響，導(dǎo)致現(xiàn)行基準(zhǔn)價(jià)不能完全反映真實(shí)的發(fā)電成本。”
中國電煤采購價(jià)格指數(shù)（CECI）編制辦公室近日發(fā)布的《CECI指數(shù)分析周報(bào)》（2021.1.7-2021.1.15）顯示，坑口煤價(jià)繼續(xù)40-70元/噸的較大漲幅，其中CECI曹妃甸指數(shù)（日）和CECI沿海指數(shù)（周）現(xiàn)貨成交價(jià)連續(xù)6周創(chuàng)三年來最高。
重慶市配售電行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)陳曦表示，目前“基準(zhǔn)價(jià)”替代舊機(jī)制下的煤電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，按舊機(jī)制，標(biāo)桿電價(jià)應(yīng)在一定周期或煤價(jià)大幅波動(dòng)情況下進(jìn)行調(diào)整，但2017年后煤價(jià)發(fā)生了較大變化，但煤電標(biāo)桿電價(jià)并未調(diào)整。
煤價(jià)高企，電價(jià)卻未聯(lián)動(dòng)。《報(bào)告》顯示，煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制自建立以來，始終存在煤電聯(lián)動(dòng)不及時(shí)、電價(jià)調(diào)整不到位的問題，導(dǎo)致煤電企業(yè)合理收益難以保證。
“新機(jī)制人為規(guī)定的上下浮比例是否合理有待商榷，尤其《意見》規(guī)定2020年電價(jià)只能下浮、不能上浮的政策，加劇了真實(shí)發(fā)電成本與實(shí)際價(jià)格的矛盾。”陳曦說。對(duì)此，中國價(jià)格協(xié)會(huì)能源和供水專委會(huì)秘書長(zhǎng)侯守禮解釋，《意見》之所以規(guī)定2020年電價(jià)不能上浮，旨在穩(wěn)定市場(chǎng)，避免價(jià)格大幅上漲造成市場(chǎng)紊亂。“2021年如何變動(dòng)，既取決于基準(zhǔn)電價(jià)是否調(diào)整，也取決于上下浮動(dòng)的幅度。”
可再生能源越富集
煤電生存環(huán)境愈嚴(yán)峻
煤電電價(jià)機(jī)制的另一尷尬之處在于，可再生能源裝機(jī)大省，煤電“日子”普遍不好過。《報(bào)告》顯示，可再生能源富集地區(qū)煤電企業(yè)生存面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。
公開信息顯示，四川煤電機(jī)組發(fā)電利用小時(shí)數(shù)自2016年以來逐年遞減，省調(diào)煤電機(jī)組利用小時(shí)數(shù)在1800—2900小時(shí)之間持續(xù)低水平徘徊；云南煤電機(jī)組發(fā)電利用小時(shí)數(shù)從2009年的5348小時(shí)降至2016年的1264小時(shí)；甘肅省內(nèi)可再生能源發(fā)電裝機(jī)已占統(tǒng)調(diào)裝機(jī)的60%，發(fā)電量占統(tǒng)調(diào)發(fā)電量的36.7%，煤電機(jī)組發(fā)電小時(shí)數(shù)多年維持在較低水平。
一位不愿具名的研究人員表示，利用小時(shí)數(shù)低不代表煤電企業(yè)日子難過，問題的癥結(jié)在于，沒有容量補(bǔ)償機(jī)制。“未來新能源成為主力電源之后，煤電在其中的作用由提供電量逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁╇娏ΑＣ弘娙绾螌?shí)現(xiàn)容量回收，如何更好地支持新能源的發(fā)展，是個(gè)大問題。”
該研究人員表示：“目前我國電力總體相對(duì)過剩，容量機(jī)制似乎不那么迫切，但是拉長(zhǎng)時(shí)間尺度來看，大部分機(jī)組得不到合理補(bǔ)償，中長(zhǎng)期市場(chǎng)一定是會(huì)出現(xiàn)問題。容量補(bǔ)償機(jī)制需要提前規(guī)劃，短期可以幫助發(fā)電企業(yè)收回固定投資、避免虧損，長(zhǎng)遠(yuǎn)則是為能源轉(zhuǎn)型兜底。”
對(duì)此，《報(bào)告》建議，合理疏導(dǎo)電煤價(jià)格波動(dòng)，緩解煤電企業(yè)經(jīng)營困難；對(duì)以可再生能源發(fā)電為主的電網(wǎng)推行火電機(jī)組備用容量補(bǔ)償機(jī)制，針對(duì)長(zhǎng)期為可再生能源發(fā)電提供調(diào)峰、調(diào)頻、備用等輔助服務(wù)的煤電機(jī)組逐步實(shí)施兩部制電價(jià)，緩解火電企業(yè)嚴(yán)重的生存問題。
價(jià)格信號(hào)準(zhǔn)確性低
供需情況難反映
長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，煤電電價(jià)機(jī)制市場(chǎng)化程度較低，難以形成準(zhǔn)確的價(jià)格信號(hào)。《報(bào)告》顯示，“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”新機(jī)制下，人為劃分了參與“市場(chǎng)交易”部分和執(zhí)行新機(jī)制的“類市場(chǎng)交易”，割裂了除優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃外的電量類別，不利于通過市場(chǎng)交易形成價(jià)格的信號(hào)的準(zhǔn)確性。
陳曦表示，價(jià)格應(yīng)該是供需在市場(chǎng)上對(duì)商品價(jià)值和稀缺性的體現(xiàn)，現(xiàn)行煤電上網(wǎng)電價(jià)中，將優(yōu)先發(fā)電量從商品需求中抽離出來，不能反映市場(chǎng)全部供需，不利于市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)。上述研究人員表示，即使在完全市場(chǎng)化的現(xiàn)貨市場(chǎng)中，煤電價(jià)格信號(hào)也打了折扣，各類成本還是以煤電企業(yè)內(nèi)部消化為主。
《報(bào)告》指出，電價(jià)改革中仍未全面樹立市場(chǎng)定價(jià)理念。目錄電價(jià)、標(biāo)桿電價(jià)的概念根深蒂固，導(dǎo)致電力市場(chǎng)中目錄電價(jià)、標(biāo)桿電價(jià)的“身影”仍隨處可見；電源項(xiàng)目建設(shè)的政策環(huán)境不穩(wěn)定，項(xiàng)目管理中行政審批色彩依然濃厚，投資主體難以獲取長(zhǎng)期有效的價(jià)格信號(hào)。
對(duì)此，廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)表示，雖然煤電現(xiàn)行電價(jià)機(jī)制并不完善，但比此前“標(biāo)桿電價(jià)+煤電聯(lián)動(dòng)”機(jī)制優(yōu)化不少，向市場(chǎng)化邁進(jìn)了一大步。“未來，仍需對(duì)燃煤發(fā)電價(jià)格機(jī)制進(jìn)行市場(chǎng)化改革。”侯守禮認(rèn)為，全部計(jì)劃和全部市場(chǎng)化電價(jià)之間，必然會(huì)有一段時(shí)間的過渡，當(dāng)前的煤電電價(jià)政策即處于過渡時(shí)期，仍需在實(shí)踐中逐步完善。